历时6年，成都市国土资源局从中心城区征地、供地数据库建设起步，整合51类业务数据，集成了13类国土资源数据，搭建完成了“一张图”综合信息平台、“一张图”办公门户、“一张图”数据门户和监测指挥中心等4个应用平台。成都市国土资源局以科技信息手段大力提升国土资源监管与服务水平，为成都市统筹城乡国土资源管理制度创新，提供了重要支撑。——题记 

    2007年6月，四川省成都市被批准为全国统筹城乡综合配套改革试验区。同年，成都市国土资源局编制完成《成都市国土资源信息化建设五年规划（2007～2011）》，明确提出了成都市国土资源信息化建设的目标：建成“一个数据（监测）中心、三级电子政务网络、三级电子政务系统”，即建立覆盖全市20个区（市）县国土资源局、城乡一体、坐标统一、平台统一的成都市国土资源数据（监测）中心，实现各类国土资源数据的集中式管理和分布式应用；建成覆盖全市城乡国土资源管理部门，包括市局、中心城区6个分局、9个局属事业单位、14个区（市）县局以及60个国土资源管理所的三级国土资源电子政务网络；在规划期内计划投资1亿元，形成“天上看、地上查、网上管”的国土资源管理信息化运行体系，实现信息服务“业务全覆盖、部门全覆盖、区县全覆盖”的新格局。

    2009年以来，成都市国土资源局全面推进“一张图”建设、更新和应用，积极主动地把土地利用和管理融入到成都试验区建设的实践中，在创新土地管理机制，统筹利用城乡土地资源，推进城乡一体化和灾后重建工作中发挥了重要作用。

    成都“一张图”的建设思路

    按照统筹城乡的思路和方法搭建“一张图”。2003年以来，成都市委、市政府提出了“三个集中”、“六个一体化”、“四大基础工程”等统筹城乡的思路和方法，国土资源部与四川省及成都市政府签订了关于统筹城乡土地管理制度创新的三方合作协议，成都市国土资源局以此为契机，通过构建国土资源“一张图”，以“城乡一体、全域覆盖”为理念，实现信息服务“业务全覆盖、部门全覆盖、区县全覆盖”等三个全覆盖，构建 “网上办公、网上审批、网上监察”以及“天上看、地上查、网上管”的国土资源管理信息化运行体系，为统筹城乡国土资源管理制度创新提供技术支撑和信息保障。

    按照“决策、执行、监督”三个层次应用“一张图”。当前国土资源管理不断面临新形势、新任务和新要求，运用现代科技信息手段，转变管理职能，创新监管方式，提高参与宏观调控水平是当前国土资源管理工作的重要任务。成都“一张图”着重从“决策、执行、监督”三个层面实现国土资源监管。在决策层实现各类数据的快速获取、分析和展示，为各类辅助决策支持提供信息保障；在执行层实现国土资源行政审批“批前、批中、批后”各个环节全业务全流程的网上办公，为各类业务审批管理提供信息支撑；在监督层实现业务审批的全程跟踪、远程监控，为党风廉政和行政效能建设提供“电子眼”。

    按照“四性”原则共享“一张图”。成都“一张图”具有全面性、整体性、关联性、共享性等“四性”特征，实现了空间全覆盖，业务全覆盖、类型全覆盖和尺度全覆盖。“一张图”涵盖了土地二次调查、农村产权制度改革、耕保基金、土地综合整治、土地利用规划修编、地质灾害调查、矿产资源规划修编等成果，作为国土资源核心数据库，对内实现国土资源监管和资源共享，对外将各类信息资源转变为信息服务产品，延伸服务范围，为各级政府部门、企事业单位和社会公众提供数据服务。

    按照“集中同步、分布汇交”模式更新“一张图”。“一张图”是信息化建设成果的综合应用，是充分运用科技信息手段规范和创新国土资源管理的集中体现。成都“一张图”是在26个数据库、18个应用系统以及三级电子政务网络基础上的集成和完善。业务系统采用统一的工作流平台、统一的数据库管理平台、统一的技术规范开发建设。按照市、县两级国土资源管理部门的审批权限和“集中同步、分布汇交”的数据更新模式，建立“一张图”建设和应用的运行管理机制。一是集中式应用模式，业务数据集中存储在市级部门，通过数据同步实现与“一张图”数据库的更新；二是分布式应用模式，业务数据分布存放在市、县两级部门，通过数据汇交实现与“一张图”数据库的市、县两级更新。

    成都“一张图”的内容与应用模式

    主要内容。成都“一张图”整合了13类51项国土资源数据，包括基础地理、遥感影像、农村土地调查、城镇土地调查四类基础数据和土地利用规划、城市规划、农转用征地数据、供地数据、土地利用数据、耕地保护、土地执法、地质环境和矿产资源类专题数据，形成了土地资源、矿产资源、地质灾害、土地规划、矿产规划、土地登记、矿业权、耕保基金、土地整治、执法监察等国土资源核心数据，共涵盖了164个要素，1513万多条记录，2930个属性项。

    六种监管模式。成都市国土资源局结合统筹城乡综合配套改革实验区建设和当前国土资源重点工作，基于“一张图”数据库及其应用平台，提出了指标监管、批前监管、批中监管、批后监管、灾害监测和行政监察等六种监管模式，实现对国土资源与地质环境的动态监测以及地质灾害的远程会商与应急指挥。指标监管通过提取和展示“征、供、用、保、查”等综合指标和专项指标，实现对国土资源现状、开发利用和市场的实时监测、监管。批前监管通过遥感监测、动态巡查、群众举报及媒体信息，建立“防范在前、发现及时、制止有效、查处到位”的执法监察新机制，充分发挥批前防范监管作用，最大限度地减少违法行为的发生，从源头防范国土资源违法。批中监管按照“以图管地”的工作思路，对各类业务的一致性、符合性及关联性进行审查，审查用地项目是否符合土地利用总体规划、是否存在非法转让土地、破坏耕地等违法行为。对不符合土地利用总体规划等情况要暂停审批或报批用地手续，实现各项土地审批业务和交易过程的监管。批后监管检查项目用地是否按照批准的面积、位置、用途使用土地，是否按出让合同约定的动工期限、建筑密度等条件使用土地，建设项目转让是否符合转让条件等内容，实现对项目实施过程监管与效果评价。灾害监测对地质灾害隐患点进行动态巡查排查，建立灾前群测群防监测体系，提高地质灾害预警预报能力；建立地质灾害突发事件应急指挥联动体系，实现多方联动和远程会商。行政监察对行政审批行为、行政效能、责任落实情况、党风廉政情况、政策执行情况和目标完成情况等管理绩效进行监督检查，落实问责机制，推行阳光政务，提高行政效能，推进政务公开和党风廉政建设。

    三种服务模式。成都市国土资源局提出数据浏览、数据下载和数据共享等三种服务模式。通过“一张图”数据门户，可快速浏览、查询到宗地、地块的位置、权属、面积、用途、业务档案、土地证书及其他详细信息。同时，利用空间分析功能，结合业务模型，为土地利用、土地规划、耕地保护、土地综合整治等业务部门提供数据支持；授权内部用户将各类国土资源数据下载到本地编辑修改、辅助日常办公；基于“一张图”数据共享服务系统，定制各类信息服务产品，为其他政府部门、企事业单位和社会公众提供全面、及时和便捷的信息服务。

    成都“一张图”的建设和应用进展

    基于“一张图”数据库，通过业务整合、系统整合、数据整合和应用整合，成都“一张图”面向各级用户搭建了“一张图”综合信息平台、“一张图”办公门户、“一张图”数据门户以及监测指挥中心等四个应用平台。

    通过业务整合建成“一张图”综合信息平台。“一张图”综合信息平台由资源监管、行政监察、土地执法、应急指挥、数据共享、社会服务六大信息平台组成。资源监管信息平台利用“一张图”办公门户和数据门户，实时提取和展示国土资源和市场的综合指标以及专项指标，对国土资源规划、保护、开发利用和变化及违法违规等情况进行在线监控、动态监测和全程跟踪，实现对耕地、基本农田、建设用地等地块批前、批中、批后的全程监管。行政监察信息平台利用视频、网络、数据库等信息技术手段，实现了对20个区（市）县局政务大厅的远程视频监控以及48项行政审批业务的在线监察。土地执法信息平台实现了动态巡查、立案查处、移送移交等土地执法过程的全程监管。成都市国土资源局为执法支队、20个区（市）县国土资源局执法队及片区国土所配置了85套GPS手持终端，配备了60台国土资源执法工作车，并安装了车载GPS设备，用于土地执法动态巡查和违法违规用地调查。应急指挥信息平台开发建设了地质灾害数据库管理系统和地质灾害远程会商与应急指挥系统，为12个区（市）县国土资源局和市地质环境监测站配发了21台用于日常地质灾害巡查、调查数据采集的GPS和卫星通信终端，实现地质灾害的远程会商与指挥调度，进一步提升地质灾害监测、预警和应急指挥水平。数据共享信息平台对内实现了“一张图”基础数据和专题数据的网络浏览、查询、统计和下载功能。对外，积极与相关部门合作，建立跨部门的在线数据共享服务系统，为成都市建设世界现代田园城市提供统一、集中的基础地理信息平台。社会服务信息平台通过触摸屏、门户网站、呼叫中心和短信平台等多种手段为政府、企业和社会公众提供信息服务。

    通过系统整合建成“一张图”办公门户。“一张图”办公门户于2009年9月在成都市国土资源局开始正式使用，门户现有用户共835个，其中市局用户299个，区（市）县局用户536个。各级用户打开“一张图”办公门户，就能看到公文、会议通知、工作简报、工作动态等信息，还可预定会议室和车辆。办公门户集成了26个业务系统和应用模块，通过统一登录界面实现了行政和业务部门的网上办公和网上审批；办公门户还可以展示各类综合指标和专项指标，监测国土资源现状、开发利用和市场情况，通过各类图表展示各区（市）县征了多少地，供了多少地，全市卫片检查了多少个图斑等；此外，可对全市国土资源业务办理情况进行实时监控、统计和分析，完成对行政审批行为和效能的监督检查。

    通过数据整合建成“一张图”数据门户。国土资源各类数据以前分散在多级部门、多个系统、多张图中，存在格式不一、坐标系不同、来源多样等情况，通过编制了“一张图”数据库标准和规范，借助数据处理技术整合集成现有各类数据，建成了全市统一的“一张图”数据库，建立了“一张图”数据更新和维护的工作机制。基于“一张图”数据库，搭建了“一张图”数据门户。数据门户为各类用户提供了五种应用服务模式。一是按照用户需求定制相应的数据服务并整合到应用系统，完成数据级整合。二是将基本地图服务整合到应用系统，完成初级系统整合。三是将带有查询、分析、统计等扩展功能的地图服务整合到应用系统，提供中级系统整合。四是根据用户需求自定义地图服务整合到应用系统，实现高级系统整合。五是根据地图服务网址实现地图服务的应用级整合。

    通过应用整合建成监测指挥中心。监测指挥中心在数据中心网络、数据库和系统等软硬件环境支撑下，利用三维、视频、影像、数字化大屏幕等可视化手段为执法监察、地质灾害、业务会审和项目选址等决策提供信息展示、远程会商和应急指挥功能。突发地质灾害时，应急小组可将灾害现场数据通过GPS传到数据监测中心，并可通过卫星网络与监测指挥中心建立远程语音视频会商；领导、专家通过监测指挥中心观看、分析传回的灾害现场数据及地质环境相关数据，及时通过语音通话及IP电话等方式与野外应急小组会商，分析决策并对应急事件进行指挥调度。

    成都“一张图”的应用成效

    提高了行政效能，构筑了防腐机制。笔者在采访中了解到，成都市国土资源局工作人员一上班，打开“一张图”办公门户，随即便弹出了公文和业务处理提醒，并通过电子政务系统查看办理；同时可查看今日会议安排，浏览市局和区（市）县工作动态、工作简报；通过电子监察系统查看当前市局政务大厅和区（市）县政务大厅工作情况，并浏览当月政务大厅各类对外服务事项办理进度。“一张图”办公门户建立起了“网上受理、网上办公、网上审批、网上监察”的国土资源信息化运行机制，创新了国土资源管理工作，效能提高了，监督更有效了。

    截至今年9月底，各类系统累计处理建设用地预审项目139个，建设用地审批64个，农村集体建设用地整理项目225个，土地执法动态巡查3128次，上传地块1758个，土地登记3444件，用地审批2787件，网上监察业务144318项，红层水井67301口，地质灾害点2271个，集体土地所有权证书36355本，宅基地使用权证书1551274本，集体建设用地使用权证书2107本。耕保基金系统管理19个区（市）县、248个乡（镇）、2530个村、29709组、165万农户，涉及地块5650963个，面积529.52万亩，预发耕保基金14.23亿元。

    创新了国土资源监管和服务模式。今年成都市土地卫片执法检查全域覆盖，而且是第一年启动问责机制，上下都十分重视。过去，传统做法是将部里下发的核查图斑用图纸打印出来，配合统计表，各区（市）县根据图斑和统计表到实地对每个图斑进行核查，确认其是否符合规划，与现状进行对比，占用多少农田。而“一张图”则改变了卫片检查方式。今年7月19日，因工作急需，成都市国土资源局领导找到执法支队负责人询问，要多长时间才能将这464个图斑初步核查完成，回答说按惯例需要10天。局领导觉得时间太长了，因为马上将面临验收等工作任务，于是立刻想到“一张图”，询问信息中心是否能用“一张图”进行卫片图斑初步核查，而且要在一晚上就得到初步核查结果，信息中心负责人的回答是肯定的。于是，19日当天就把初步核查结果完成，第二天一上班，便把核查结果送到局领导办公室，20日下午，信息中心、执法支队等单位就初步分析结果进行会商，交换意见。打破常规手段，“一张图”信息化大大提升了国土资源管理水平，也为实现国土资源全程监管提供了可能。

    在信息服务方面，成都市国土资源局通过触摸屏、门户网站、呼叫中心和短信平台等多种手段为政府、企业和社会公众提供信息服务。截至9月底，“96625”耕保基金热线电话共接到有效呼入电话1051个，其中政策咨询类618个、投诉举报类97个、其他类336个。为73个国土所和19个区（市）县国土局配发了105台触摸屏终端，及时、准确地为耕地保护农户提供耕保基金查询信息服务。

    成都“一张图”的数据能达到全、新、准，其原因就在于积累的丰富数据资源。目前，成都很多市级部门都急需“一张图”数据。成都市国土资源局近期正在与规划、房产、建设部门合作，开展跨部门的数据整合，拓展“一张图”内容，构建规划国土房产“一张图”，最终形成“数字成都”这一张大图。

    支撑了统筹城乡国土资源管理工作的创新。近年来，按照成都建设世界现代田园城市的历史定位和长远目标，设置了很多示范区域，如示范点、示范线、示范带、示范片、示范县等，所有这些示范区域如今都能在成都“一张图”中看到，而且这些示范区域的项目开工情况和建设进展情况也一目了然。项目完成以后，通过制作项目区三维模型，就能非常直观地展示项目完成情况。13个市级城市规划功能区承担了全市产业发展的重任，要发展这些高端产业，就需要充分了解土地资源配置情况，如功能区规划50平方公里，本轮规划的建设用地面积是多少，能否满足产业发展的需要，规划区内耕地和基本农田有多少。这些信息“一张图”都能准确回答，为政府决策起到很大作用。此外，成都农村“四大基础工程”中的农村产权制度改革，通过土地确权颁证，建立集体土地承包经营权、集体建设用地使用权、集体土地使用权、集体土地所有权等农村土地产权数据库，明晰各类农村产权，为土地流转，促进生产要素在城乡之间自由流动奠定了坚实的基础。

    耕保基金是成都统筹城乡土地管理制度创新的重要举措之一，主要是通过经济手段来落实耕地保护责任，最终实现土地产权制度改革的目标。成都市每年将28亿元耕保基金发放到农户，其核心目的就是把耕地保护责任落实到每个农户和每一个地块。政府跟农民签订耕保合同，依据合同给农民发放耕保基金。签订了合同的农户就有义务去保护耕地，如果农民没有履行这个义务，耕地没有保护好，政府将停发这些基金。如何判定耕地有没有保护好？“一张图”有其监管手段。一是卫星遥感影像对耕地进行动态遥感监测，判断地类是否发生变化；二是在业务办理过程中进行监管，如征地以后，耕地变成了建设用地，就冻结相关农户账户，暂停发放耕保基金；三是国土所利用GPS进行动态巡查，如地块的用途发生变化，可采集违法地块的坐标、图形、照片及面积等信息并移交相关部门核查，随后通知相关部门停发耕保基金。“一张图”监管手段，为成都市每年28亿元耕保基金的发放加了安全锁，起到了重要的支撑和保障作用。

    提高了国土资源监测与应急指挥能力。“一张图”中包括成都市地质灾害隐患点2254个，这些点的分布、基本情况、灾害类型、威胁程度等在“一张图”中一览无余。8月13日17时，都江堰市龙池镇发生重大山洪泥石流灾害，通信中断。成都市国土资源局立即启动了地质灾害四级预警响应，局领导第一时间带领相关处（室）负责人和10名技术人员赶赴龙池镇，冒雨架设起地灾远程会商系统进行卫星通信连接，迅速建立起灾害现场与市局监测指挥中心的实时通信。远程会商系统不但在第一时间通过音频、视频将灾害现场、抢险救灾和人员疏散实况反馈回监测指挥中心，成为了抢险指挥前线和后方联系的唯一工具，为协助指导现场抢险救灾发挥了重要作用，而且实时、准确地传达了市领导抢险救灾和指导彭州、崇州地灾易发区人员疏散、避险工作，同时为公安、消防抢险救灾提供了环境支撑，赢得了宝贵时间。

    成都“一张图”建设走在了全国前列，其主要原因有四个方面，一是领导重视，机制健全。成都市国土资源局成立了以局长为组长的信息化领导小组，并形成了重大事项由信息化领导小组决策，日常工作由信息办协调，具体业务建设由信息中心归口承担，业务处（室）提出需求并负责推进应用的工作机制。二是统筹规划，稳步推进。成都市国土资源局结合统筹城乡试验区建设，先后编制完成了《成都市国土资源信息化建设五年规划（2007～2011年）》和《成都市国土资源局信息安全专项规划（2009～2011年）》。以目标为导向，稳步推进信息化建设。三是三级联网，立足应用。成都市国土资源局在一、二、三圈层地区分别建设“信息化建设示范县”，并在6个区（市）县开展应用试点，加快推进网络和系统向20个区（市）县以及60个片区国土所的延伸。四是培养队伍，输送人才。通过信息化项目实施和承担科研课题，培养锻炼人才队伍。同时，建立信息员联系制度，促进业务部门与技术部门的有机融合。

    去年年底，成都提出了建设世界现代田园城市的历史定位和长远目标，成都统筹城乡试验区建设也将进入一个新阶段，各项改革将向纵深推进。为全面实现这些目标，成都市国土资源局按照国土资源部关于充分运用科技信息手段规范和创新国土资源管理以及开展“两整治一改革”专项行动的工作要求，即将开展以下三项工作：一是完善建设监测指挥中心，通过信息化手段进一步提高国土资源监测与应急指挥能力；二是丰富地质灾害监测手段，将重大地质灾害隐患点纳入监测范围，通过群测群防、视频监控、滑坡位移监测、雨量监测、次声波监测等手段，实时监测地质灾害点的变化情况；三是搭建土地、矿业权市场交易信息平台，实现土地、矿业权的网上交易、网上监管。成都市国土资源局在统筹城乡的思路和方法的指引下，开拓创新，锐意进取，城乡一体的信息化平台一定会为统筹城乡国土管理改革创新提供更好的支撑和保障。