我国通过严格的用地指标控制、灵活的产业政策和不断强化的区域政策，在促进土地节约集约利用方面取得一定成果。但是长期形成的粗放型经济增长方式和土地利用方式尚未根本改变，土地资源的粗放利用导致经济增长的资源代价过大。随着人口的增长，工业化、城镇化快速推进，“发展的黄金期”与“资源环境瓶颈期”矛盾依然存在。借鉴发达国家经验，完善土地的节约集约利用政策，提高土地资源参与宏观调控能力，形成资源节约的生产生活方式，推动经济发展方式的根本转变和产业结构的战略性调整，实现经济社会又好又快发展具有重要意义。

    一、英格兰地区建设用地节约利用特点

建设用地数据采用英国陆地测量部每年更新的土地利用变化数据，分类系统包括2个一级类11个二级类。两个一级类包括已经开发土地和未开发土地。11个二级类包括已经开发土地中的居住用地、交通和设施用地、工商业用地、公共服务用地、空地、矿产和垃圾填埋用地、防护设施用地7类，未开发土地中的农业用地，林业、开敞空间和水域，户外娱乐用地以及空地4类。

    （一）新增建设用地规模变化平稳

从1991年到2002年，年均新增建设用地总量为1.47万公顷，其中，从1991-1995年年均新增建设用地规模为1.48万公顷，1996-2000年为1.53万公顷，2000-2002年为1.37万公顷。 11年间新增建设用地规模变化不大。其次，新增建设用地的结构变化不大。从1991年到2002年平均看，新增建设用地结构为：居住用地5604公顷，占新增建设用地规模的38%；矿产、垃圾填埋和防护设施用地1511公顷，占10%；公共服务设施用地977公顷，占7%；工业和商业用地2495公顷，占17%；交通及设施用地2470公顷，占17%；空闲地1682公顷，占11%。

    （二）新增建设用地中服务业用地有所增加

从时间变化看，新增建设用地结构中矿产、垃圾填埋和防护设施用地的比例有所下降，由1991-1995年的12%下降到1996-2002年的9%；公共服务、工商业、交通及设施用地比例有所增加，分别由1991-1995年的6%、16%和16%增加到1996-2002年的7%、18%和18%。表明11年间的服务业的用地结构有所增加。　　　　　　　

    （三）不同类型的新增建设用地占用存量建设用地比重有所不同

从1991年到2002年的十一年间，年均新增建设用地中占存量建设用地6911公顷，其中，从1991-1995年年均新增建设用地占用存量用地的比例为51%，1996-2000年为47%，2000-2002年为40%。相应的，新增建设用地占未开发土地的分别为49%、53%和60%。表明，新增建设用地中占用存量建设用地的比重不断下降。但是，新增居住用地中占用存量建设用地比重有增加趋势。从1991年到2003年的11年间，年均新增居住用地5429公顷，其中，从1991-1995年年均新居住用地占用存量建设用地的比例为46%，1996-2000年为49%，2000-2003年为56%。相应的，新增居住用地占未利用地比例分别为54%、51%和44%。表明新增居住用地中占用存量建设用地的比重不断增加。

    （四）新建住宅密度不断增加

从1995年到2005年的10年间，年均新建筑住宅密度为29套/公顷，其中占用存量建设用地的住宅密度平均为33套/公顷，占用新增建设用地的住宅密度平均为24套/公顷，表明存量建设用地上的新住宅密度比新增建设用地上的住宅密度大。从时序看，1995-2000年年均新建住宅密度为25套/公顷，2001-2005年为37套/公顷。表明新建住宅密度又增加的趋势。

    二、建立差别化建设用地节约利用政策的启示

建设用地节约利用与区域面积、资源禀赋以及社会经济发展阶段等多种因素有关。统筹考虑土地利用、经济发展特点以及区域政策等，才能提高建设用地节约利用政策的针对性和有效性。借鉴英格兰地区的经验，得出启示如下：

        （一）与经济发展特点相适应，制定差别化的新增建设用地计划管理政策

从工业化理论看，基于钱纳里等关于经济发展阶段，目前中国工业化的进程已进入到工业化中期阶段。从工业结构演进理论看，我国经济已经进入一个适应居民消费结构升级需要、以市场为基础、技术含量和附加价值逐步提高、可持续性较强的新的重化工业发展阶段。从诺瑟姆的城市化进程倒S型曲线看，我国城镇化已进入了快速发展阶段。建设用地需求持续增加与资源环境约束难破的矛盾成为社会经济可持续发展的主要问题。但是区域差异日益加大，东、中、西部[Y1] GDP占全国的比例由1978年的55:24:21扩大到2007年的64:19:17，经济发展阶段和产业结构等差别很大，导致新增建设用地规模不同。加上市场经济体制的影响，新增建设用地的规模具有一定的不确定性。英格兰的经济发展已经处于后工业化时期，经济的发展仍然需要建设用地的增加，增加的规模、结构和来源等方面与工业化时期相比会有所不同，但与东部的发达省具有一定的相似性。应完善目前的新增建设用地规划计划管理办法，逐步构建与区域经济发展特点相适应的差别化政策。

    （二）与国家区域政策相协调，编制差别化的建设用地节约利用标准

统筹区域和城乡是目前以至“十二五”期间国家战略的重要方面。目前在宏观尺度上确定了西部大开发、东北老工业基地振兴、中部崛起，东部率先发展的“四大板块”。中观尺度上，国务院相继批准实施了一些区域规划和区域性的政策性文件，体现了三个战略指向：一是有利于发挥重点地区率先发展和加快发展，比如长三角、珠三角等条件较好地区以及广西、宁夏、甘肃等欠发达地区政策。二是落实构建“两型”社会、推进经济结构优化升级等国家重大改革和发展战略的地区，如黄河三角洲高效生态经济区、鄱阳湖生态经济区、皖江城市带承接产业转移示范区政策等。三是深化区域合作与对外开放，体现为推动东北亚国际区域合作的长吉图为开发开放先导区，深化两岸交流合作的海峡西岸经济区政策等。在微观尺度上建立与区域政策导向相适应的差别化节约利用标准，是落实国家区域政策的重要方面。英格兰地区土地面积小，其节约利用指标在中观尺度上具有参考价值。与对外开放，体现为推动东北亚国际区域合作的长吉图为开发开放先导区，深化两岸交流合作的海峡西岸经济区政策等。在微观尺度上建立与区域政策导向相适应的差别化节约利用标准，是落实国家区域政策的重要方面。英格兰地区土地面积小，其节约利用指标在中观尺度上具有参考价值。

    （三）以全国第二次土地调查为基础，开展差别化的存量建设用地调查与监测

我国截至2004年底，全国城镇规划范围内共有闲置土地7.20万公顷、空闲土地5.48万公顷、批而未供土地13.56万公顷，三类土地总量为26.24万公顷，占城镇建设用地总量的7.8%。但是对于城镇规划区外的存量建设用地情况、城镇规划区调整对存量建设用地的影响以及存量建设用地再利用对存量建设用地的影响等方面缺乏全面、连续的动态监测，不能满足相关政策的需要。2004年起实施的土地市场动态监测也包括了存量建设用地使用方面的内容，但是这只是局部的监测。借鉴英格兰地区的经验，优先开展重点区域的存量建设用地调查和监测，并纳入土地利用动态监测的范围。以此为基础，适时开展全国不同地区、不同内容和精度的存量建设用地调查与监测。

    （四）统筹宏观、中观和微观用地管理，建立差别化的建设用地节约利用政策

与英格兰地区不同，我国地域面积大，土地管理层次多，不同层级的统一与差异也非常重要。2008年以来，国务院以及大部分省都下发了专门的促进土地节约集约利用的指导意见。《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020）》也将促进土地节约集约利用作为核心并将人均城镇工矿用地作为约束性指标，也提出了相应的激励措施，对促进建设用地节约集约利用发挥了重要作用。中观尺度上的建设用地节约管理以城市不同功能区的集约利用评价和潜力测算为主，应逐步建立相应的政策激励和约束机制。具有较的地区差别性以及可操作性的微观尺度建设用地节约利用政策尤为重要，逐步构建宏观方向性、中观指导性、微观实施性的层级差别化建设用地节约利用政策体系。

          [Y1]按照东部、中部、西部和东北来分析，更符合国家四大政策区的划分。