全国土地规划修编委：省级土地利用总体规划编制要点

为规范省（自治区、直辖市）土地利用总体规划（以下简称省级规划）编制工作，提高规划的科学性、权威性和致性，根据《中华人民共和国土地管理法》及有关法律、法规，制定本要点。
    各省（自治区、直辖市）及新疆生产建设兵团开展土地利用总体规划研究和组织编制规划，应当符合本要点的规定。直辖市土地利用总体规划编制还应当符合市（地）级土地利用总体规划编制的有关规定。

各省（自治区、直辖市）应在本要点基础上，根据各地土地利用现状和问题、人口资源环境条件和经济社会发展的客观需要，突出重点，积极探索，创新方法，切实提高规划编制质量。
一、 总体要求
（一）规划定位
    省级规划是实施《全国土地利用总全规划纲要（2006-2020年）》（以下简称《纲要》）的重要环节，是统筹省级行政辖区土地利用的纲领性文件。各省（自治区、直辖市）开展土地利用总体规划，应当立足本级人民政府土地利用管理职责，围绕保障经济社会全面、协调、可持续发展的目标，统筹各业、各类和各区域的土利利用，对未来土地利用的规模、结构、布局和时序做出战略性决策，并制定规划实施的保障措施。
（二）主要任务
    省级规划的主要任务包括：落实《纲要》提出的战略任务；加强对省级行政辖区内土地利用的宏观调控；推进土地利用结构和空间布局的优化；引导各区域土地利用协调；解决跨市（地、州）的重大土地利用问题；指导省级以下土地利用调控和管理；建立健全科学的用土管地体制机制。
（三）规划范围与期限
    本轮规划期限为2006-2020年，以2005年为基期年，2010年为近期目标年，2020年为远期目标年。
规划范围为省级行政辖区范围内的所有土地。
（四）指导思想
    省级规划修编，以取小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，落实最严格的保护耕地和节约用地制度，围绕全面建设小康社会的目标，统筹保障发展和保护资源，为经济持续快速健康发展提供用地保障和服务，促进经济社会与环境的全面、协调、可持续发展。具体做到五个“必须”：
    ——必须节约集约利用土地特别是建设用地，切实转变粗放的用地方式。
    ——必须严格保护农用地特别是耕地和基本农田，确保国家粮食安全、经济安全、生态安全和社会稳定。
    ——必须推进城乡用地结构和布局优化，促进新型工业化、城镇化和新农村建设健康发展。
    ——必须统筹各区域土地利用配置，促进形成协调有序的区域发展格局。
    ——必须加强是保护和改善生态环境，促进土地资源可持续利用及人与自然和和谐发展。
（五）编制原则
    省级规划编制应当持以下原则：
    1．依法依规。贯彻“十分珍惜、鸽是利用土地和切实保护耕地”的基本国策，严格遵循《土地管理法》筹法律法规的要求，切实维护文大人民群众的根本利益。
    2．统筹协调。统筹各行业、各区域土地利用，正确处理保护资源与保障发展的关系，促进土地利用的经济、社会和生态效益的整体优化。
    3．承上启下。落实《纲要》对本行政区域内土地利用提出的各项任务，指导下级土地利用规划和管理，促进国家战略利益与地方发展利益的协调统一。
    4．因地制宜。立足本行政区域内的土地利用实际，遵循经济、社会和自然发展的客观规律，以土地利用主要问题为导向，提出切实可行的解决方案。
    5．科学民主。充分利用先进的科学技术手段，坚持科学决策，充分发扬民主，注意公众参与，确保规划具有坚实的科学基础和广泛的社会认同。
    6．注重实施。综合运用经济、社会、法律、行政等多方面的手段，切实提高规划实施的能力和成效。
（六）编制依据
    1．《土地管理法》、《环境保护法》、《基本农田保护条例》等有关土地资源利用、保护与管理的法律法规，党中央、国务院有关土地利用与管理的政策文件。
    2．《全国土地利用总全规划纲要（2006-2020年）》及国务院批准的其他国家级规划，包括经济社会发展规划、各部门各行业发展规划、相关区域发展规划等。
    3．《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（国办发〔2005〕32号），国务院和国土资源部颁布的其他涉及土地利用规划编制与实施的政策和规定。
    4．省级有关土地利用的地方性法规、规范和政策文件。
    5．依法批准的省级国民经济和社会发展中长期规划、主体功能规划等。
二、编制工作程序
    省级规划编制一般分为以下阶段：组织准备、上轮规划实施评价、确定规划基数、开展重大问题研究、编制大纲、编制规划成果、规划协调、顾盯报批，
（一）组织准备
    省级政府开展规划修编应组建规划编制领导小组，负责制订规划工作计划，安排工作经费，确定部门分工，协调解决重大问题，审定规划方案。规划编制领导小组下设办公室，由国土资源管理部门牵头组织规划编制的具体工作。
（二）上轮规划实施评价
   开展“四查清、四对照”和其他补充调查，评估现行规划实施的成效与不足，论证规划修编的必要性，确定规划修编的重点与方向，开成规划实施评价报告。
（三）确定规划基数
    按照合法合规、科学客观的原则，以土地利用变更调查数据为底为，以规划用途分类为依据，在查清土地利用现状基础上，确定规划基数。
（四）开展重大问题研究
    开展以下方面研究并形成专题报告：土地利用战略研究；耕地和基本农田保护研究；建设用地节约集约利用研究；城乡用地结构和布局优化研究；统筹和协调区域土地利用研究；保护和改善土地生态环境研究；土地整理复垦开发规划研究；规划管理创新与规划实施保障研究等。结合地方实际，可有针对性地开展其他重大问题研究。
（五）编制规划大纲
    确立未来土地利用的基本战略，确定土地利用总体规划的主要目标和相应的总量调控指标，提出分区域的土地利用发展主向，制定实现规划目标的措施，形成规划大纲，为规划成果编制奠定基础。
（六）编制规划成果
    规划大纲报国土资源部审定后，要以规划大纲为约束和指导，开展用地结构与布局调整的多方案设计与评价，确定优化方案；围绕重点任务，提出有针对性的专项袄或保障计划；开展对规划方案的环境影响评价；落实规划实施责任，健全制度、经济、技术方面的配套措施；形成规划成果。
（七）规划协调
    规划编制的各个环切，应充分征求发展改革、环境保护、城乡建设、交通、水利、农业、林业等部门的意见，对规划目标、用地规模、结构、布局、时序以及相关政等进行重点论证，加强土地利用总体规划与产业发展、城乡建设、基础设施布局、生态环境保护等相关规划的协调，确保各业各类用地落实到位。同时，围绕指标分解、差异化土地利用政策、重大工程与项目布局等，征求下一级人民政府的意见，加强区域土地利用的统筹协调和上下级规划之间的衔。
（八）成果报批
    土地利用总体规划方案经规划领导小组审议通过后，形成规划文本、规范说明、规划图件、综合研究报告等材料，经省级人民政府审查同意后，按照法定程序上报国务院审批。
三、规划工作内容
（一）分析土地利用现状  
   在历年土地利用变更调查数据基础上，开展“四查清、四对照”，确定规划基数，理清土地利用现状。对照经济社会和环境发展要求，分析重大土地利用问题及其成因。通过部门座谈、社会调查、专家研讨、公众参与等方式，明确规划修编需要重点研究解决的问题。
（二）预测经济社会发展与土地利用趋势
    依据经济社会发展变化情况和相关政策，预测经济发展水平、产业结构与规模、公共建设投资等的变化趋势，评估人口、资源与环境等相互关系的未来发展态势，明确土地资源保护与利用面临的主要挑战与机遇，分析各种有利与不利条件，提出土地利用的基本战略。
（三）确立土地利用目标和政策导向
    围绕土地利用基本战略，提出规划期内土地利用的主要目标及调控指标。针对土地资源保护、节约集约用地、城乡用地结构与布局优化、区域土地利用协调发展、土地可持续利用等关键部题，提出规划期内土地利用的基本政策导向。
（四）研究节约集约利用土地的规划标准
   调查摸清存量建设用地潜力，分析土地集约利用水平的时间和空间变化规律，按照建设资源节约型社会的要求，提出规划期内土地节约集约利用目标和相关规划技术指标（如人均用地、产均用地等）。
（五）确定土地利用规模与结构调控方案
    围绕规划目标和调控指标，根据土地利用变化趋势、土地利用政策导向、切约集约用地控制标准和专题研究成果，开展土地利用规模与结构调整方案设计和比选，确定规划期内土地利用规模与结构调控方案。
（六）制定差异化的区域土地利用政策
    根据自然、社、经济条件和人口、资源、环境相互关系的空间差异，将省域划分不同的土地利用区域类型，制定有针对性的用地管理和调控政策。
（七）分解市（地）级土地利用调控责任
    立足当地资源环境条件和未来人口、经济的空间发展变化趋势，结合差异化的区域土地利用政策，把土地利用主要调控指标分解到各市（地），落实下级政府土地利用调控任务。
（八）落实重大基础设施项目用地
    合理安排对省域经济社会发展和土地地利用有重大影响的能源、交通、水利等基础设施建设项目布局，保障必要的用地。
（九）制定土地整治计划
    根据后备土地资源分布状况和土地整理复垦开发任务，划定省级以上重点区域，落实省级以上土地整治重大工程与重点项目，制定促进土地整理复垦开发的管理措施。
（十）评价规划的环境影响
    预测、分析和评价土地利用规划方案实施对环境的影响，提出预防或者减轻不良环境影响的对策措施。
（十一）制定保障规划实施的政策与措施
    围绕各项规划安排，制定经济、社会、法制、行政方面的保障机制或办法。
四、规划成果
    省级规划成果包括规划文本、规划说明、规划图件和其他材料。
（一）规划文本
    规划文本是规划决策结果的表达，是规划实施的法定依据。要求目标明确、内容完整、重点突出、任务具体、措施可行，文字表达简明，数据计量规范。
规划广西一般应包括以下内容：
    1．引言
    主要内容：规划目的和依据，规划范围和规划期限。
    2．规划背景
    主要内容：省域土地利用基本情况、上轮规划实施情况、土地利用中的主要问题、规划期内面临的机遇与挑战。
    3．指导思想和原则
    主要内容：规划决策遵循的基本方针、政策和原则。
    4．土地利用目标与政策导向
    主要内容：省域土地利用的战略目标和主要指标，规划期内省域土地利用应遵循的基本政策导向。
    5．土地利用规模结构调整方案
    主要内容：各类土地利用结构调整方案，重点突出与土地利用结构性问题相对应的内容。
    6．土地利用布局优化与区域调控政策
    主要内容：省域土地利用空间格局发展方向，城镇体系、交通网络体系等的发展布局方案，省域土地利用的区域划分和分区土地利用的调控措施。
    7．重大计划与工程安排
    主要内容：省级以上政府重点投入或支持的基本农田建设、土地整治、重大基础设施项目建设等计划或工程。
    8．规划实施保障
    主要内容：为保障省级规划的实施须落实的责任和采取的措施。
    9．附表
    规划文本至少应包括以下表格：规划目标指标表；土地利用结构调整表；耕地保有量与基本农田保护任务表（分解到地市级）；城乡建设用地规划控制表（分解到地市级）；近期新增建设用地及建设占补安排表；土地整理复垦开发安排表（分解到地市级）；省级以上重点建设项目规划用地表。
表1-1规划目标指标表
                     2005         2010        2020
耕地保有量   
基本农田   
城乡建设用地   
建设用地耕地   
人均城镇工矿用地   
……   
注：土地面积统一以“公顷”为单位，人均用地以“平方米/人”为单位

表1-2  土地利用结构调整表
                                        2005 2010 2020
全省   
农用地                         耕地   
                               园地   
                                   林地   
                                牧草地   
                             其他农用地   
建设用地      城乡建设用地

             交通水利建设用地   铁路   
                               公路   
                                民用机场   
                                 港口码头   
                                 管道运输   
                                 水库水面   
                                水工建筑   
               其他建设用地    特殊用地   
                                盐田   
其他用                       荒草地   
                             公益性水域   
                            其他自然保留地   
注：统一以“公顷”为单位

表1-3  耕地保有量与基本农田保护任务表（分解到地市级）
 2005年耕地基数 耕地保有量 基本农田
                                  2010年 2020年 
全省    
XX市（地级）    
XX县（省管县）    
……    
注：以“公顷”为单位

表1-4城乡建设用地规划控制表（分解到地市级）
 2005年建设用地总规模     2010年各项建设用地规模     2020年各项建设用地规模
  建设用地总规模 建设用地总
   城乡用地规模 人均城镇工矿用地  城乡用地规模 人均城镇工矿用地
    城镇工矿用地规模    城镇工矿用地规模 
全省   
XX市（地级）   
XX县（省管县）   
……   
注：用地规模统一“公顷”为单位，人均用地以“平方米/人”为单位

表1-5  新增建设用地及建设占补计划表（分解到地市级）
2005年建设用地总规模     2010年各项建设用地规模     2020年各项建设用地规模 
2006-2020年补充耕地任务
 建设用地总规模 建设用地总 
  城乡用地规模 人均城镇工矿用地  城乡用地规模 人均城
镇工矿用地 
   城镇工矿用地规模    城镇工矿用地规模  
全省   
XX市（地级）   
XX县（省管县）
   
……   
注：统一以“公顷”为单位

表1-6 土地整治计划表（分解到地市级）
               2006-2020年土地整理复垦 2010 补充耕地总规模
 总规模 补充耕地 总规模 补充耕地 
全省     
XX市（地级）     
XX县（省管县）     
……     
注：统一以“公顷”为单位

表1-7 省级以上重点建设项目规划用地表
序号 项目名称 性质 预计用地规模 计划实施年份 涉及市/县区域
     
     
注：用地规模以“公顷”为单位，“性质”主要区分省级重点项目或国家级重点项目；
“序号”表示在用地指标不足情况下的优先次序。

（二）规划说明
    规划说明主要阐述规划决策的依据和过程，是规划实施中配合规划文本命名用的主要参考。
规划说明翔实充分，一般应该包括以下方面内容：
    1．上轮规划实施情况
    主要内容：主要目标实现程度，规划实施主要成效，规划实施中的主要问题。
    2．土地利用现状、特点与主要问题
    主要内容：规划基数的采用，土地资源构成与利用特点，当前土地利用中存在的主要问题。
    3．土地利用与经济社会发展变化预测
    主要内容：土地利用的自然、经济与社会条件，人口变化预测，经济变化预测，土地利用变化趋势预测，规划期内土地利用面临的机遇与挑战。
    4．地地利用战略目标与政策导向
    主要内容：指导思想，基本原则，规划目标，基本政策导向。
    5．节约集约用地评价与政策
    主要内容：存量建设用地利用潜力评价，规划期内建设用地集约利用水平分时段调控目标的确定，规划期内建设占用耕地分时段调控目标的确定，各类新增建设项目用地的控制标准，促进节约集约用地的政策与措施建议。
    6．建设用地规模与结构调整
    主要内容：建设用地结构调整的指导原则，建设用地、城镇工矿用地、农村居民点用地、交通用地、水利用地等分时序规模控制目标的确定，新增建设用地及占用农用地和耕地等控制指标的确定和分解落实，省级以上重大建设项目及其地保障措施，促进城乡用地结构优化的政策措施建议。
    7．农用地规模与结构调整
    主要内容：农用地规模与结构调整的指导原则，耕地、园地、林地、草地等各类农用地分时序规模控制目标的确定，基本农田保护任务的确定，耕地补充任务的确定和分解落实，基本农田建设计划及省级以上重点建设区域的确定，推进农用地特别是耕地保护和有效利用的政策与措施建议。
    8．土地生态建设与环境保护
    主要内容：协调土地利用与生态环境建设的指导原则，生态建设用地规模与布局的确定，省域重点生态功能区域及其保护措施，专项环境整治计划及其重点区域的确定，促进环境友好型社会建设的政策措施建议。
    9．土地整治
    主要内容：开展土地整治的指志原则，土地整治的潜力评价，土地整理规模任务与省级重点整理区域的确定，土地复垦规模任务与省级重点复垦区域的确定，土地开发规模任务与省级重点开发区域的确定，土地整理复垦开发政策措施的制定。
    10．区域土地利用调控
    主要内容：区域性土地利用问题，省域空间发展战略，省域基础设施发展布局，土地利用综合分区与土地利用指标调控，促进区域协调发展的政策措施建议。
    11．规划环境影响评价
    主要内容：土地生态环境现状，土地利用结构与布局调整可能带来的环境影响，土地整理复垦开发安排可能带来的环境影响，对可能不良环境影响的减缓措施。
    12．规划实施保障措施
    主要内容：规划实施责任、实施监管、激励机制、能力建设等方面的保障措施建议和可行性分析。
    13．附录
    主要内容：术语解释，关于人口、城镇化、经济发展预测等方面的附表。
（三）规划图件
    规划图件是配合规划文本及其说明内容的图形表达，一般应包括以下图件：
    1．土地利用现状图
    主要内容：土地利用现状分类图斑，县级以上行政边界，县级以上行政首府标记，主要河流、水库、湖泊及其名称，省级以上公路、铁路、管道运输线路、民用机场、港口及其名称。
    2．土地利用总体规划图
    主要内容：以土地利用现状图为底图，主要表达各类规划用地的分布，县级以上城镇体系布局，市（地）级辖区（含省直管县，以下同）的城乡建设用地规模，规划的能源、交通、水利等省级以上重点基础设施项目。
    3．土地利用分区图
    主要内容：以土地利用现状图为底图，主要表达土地利用综合分区。
    4．土地利用区域调控图
    分解到市（）级辖区的控制指标，如新增城乡建设用地、新增交通用地、新增水利用地、新增建设占用农用地、新增建设占用耕地、土地整理复垦开发补充耕地等。
    5．土地管理复垦开发图
    主要内容：以土地利用现状图为底图，表达规划

上一条： 省级土地利用总体规划技术指南
下一条： 全国土地利用总体规划纲要（2006-2020）