全国土地规划修编委：省级土地利用总体规划技术指南

为加强对省级规划编制的技术指导工作依据《省级土地利用总体规划编制要点》，制订本技术指南。
一、 规划基数
    新一轮省级规划修编应本着佥合规、科学客观的原则，通过更新调查、举证、审查、确认等一定程序，依法依规确定规划基数。其中，对于生态退耕，超出国家生态退耕规划自行退耕的部分，确定基数时原则上仍按退耕前用途处理。对于违法违远见用地，上报有关部门依法处理后，处理意见要求恢复原状的，按现状用途确定基数。
    省级规划中各类用地总量的规划基数，应与《纲要》已经确认的基数保持衔接。确有出入的，必须做出说明并报国土资源部审查确认。
二、 规划指标体系
（一） 规划中的用途分类
    各省规划编制在土地过渡分类基础上，按规划需要形成土地用途分类体系。其中，对于规划期内各类用地规模新增变化的预测分析，建议参考以下土地用途分类：

（二） 用地指标
    省级规划应建立指标体系，加强对土地利用规模结构的宏观管理。指标区为分约束性指标和预期性指标。约束性指标是为实现规划目标规划期内不得突破或必须实现的指标；预期性指标是指按照经济社会发展预测规划期内应该实现的指标。
    各省（自治区、直辖市）可以根据当地规划实施管理的需要决定彩哪些指标，但为与《纲要》衔接一致，建议参考以下指标：
    1、 约束性指标
    耕地保有量：规划期内耕地总量必须保有的最低规模。
    基本农田保护面积：规划期内基本农田必须保持的最低规模。
    城乡建设用地规模：规划期内城镇用地、农村居民点用地和工矿用地总量不得突破的高限。
    新增建设占用耕地规模：规划期内云消雾散地可转用为建设用地的累计最大规模。
    整理复垦开发补充耕地我务量：根据建设占用耕地占补平衡的法定要求，规划期内将要通过土地整理复垦开发补充的耕地规模。
    人均城镇工矿用地水平：按居住半年以上城镇常驻人口计算的人均城镇工矿用地面积。
    2、 预期性指标
    园地规模：规划期内园地预期将要达到的规模。
    林地规模：规划期内林地预期将要达到的规模。
    牧草地规模：规划期内牧草地将要达到的规模。
    建设用地总规模：规划期内各类建设用地预期将要达到的总规模。
    新增建设用地规模：规划期内农用地和未利用地可转用为建设用地的累计规模。
    建设占用农用地规模：规划期内农用地可转用为建设用地的累计规模。
    整理复垦开发补充耕地任务量：根据资源环境条件和资金投入保障情况，规划期内将要通过土地整理复垦开发补充的耕地规模。
三、 人口发展预测
（一） 人口变量定义
    省级规划用地预测应考虑常住人口、户籍人口和城镇、农村人口等因素，并适当考虑“|两栖”人口的用地需求。
    常住人口：指在当地居留半年以上的人口。
    户籍人口：指按户籍管理规定户口依法登记在当地的人口。
    城镇和农村人口：指按统计部门关于城乡地域划分口径分别居住在城镇和农村地区的人口。
    “两栖”人口：指城镇化过程中已转移到城镇就业、而户籍身份仍然为农民的那部分人口。这部分人口周期性地往返于城镇和农村之间，同时统计在城镇常住人口和农村户籍人口中。
（二） 人口变化预测
    1、人口总量
    户籍人口预测，一般在基期年人口基础上考虑人口自然增减和机械变化而定。人口自然增减变化预测，应在城乡计划生育政策的约束下，以现状人口的年龄结构、性别结构等为依据，充分考虑规划期内经济社会因素变化对生育行为为平均寿命的影响。人口机械变化预测，应当立足人口流动的经济社会因素，充分考虑规划期内经济增长的省际差异和产业结构变化等因素地人口流动的影响。
    常住人口预测，参考以上基本思路单独预测，或在户籍人口预测基础上，依据户籍人口外出比例和常住人口中非户籍比例确定。
    常住人口=户籍人口*（1-户籍人口外出比例）/（1-非忘掉籍人口比例）。公式中两个比例关系反映了当地经济社会的对外联系和户籍政策，可以根据历史变化趋势确定。
    对于资源环境问题突出、人地关系紧张的地区，未来人口合理规模的确定，要在成长性预测的基础上，充分考虑当地资源环境的最大承载能力，确保人口规模增长在资源环境容量允许的范围内。
    2、城镇人口
    城镇人口分为城镇户籍人口和城镇常住人口。
    城镇常住人口变化预测的关键是科学确定城镇化水平，重点考察二个方面：一是城镇化水平的历史变化规律；二是未来非农产业的预期发展对城镇变业的影响。
    城镇户籍人口增长变化，重点从城镇人口变化的途径进行考察：一是现状城镇户籍人口的自然增长变化和流动趋势；二是针对农村进城务工人员的户籍政策；三是针对外来城镇人口本地化的户籍政策。
    3、 农村人口
    农村人口也分为农村户籍人口和农村常住人口，分别直接采用相应总人口与城镇人口的差值推算。
（三） 人口数据的采用与协调论证
    人口基数原则上采用政府统计主管部门发布的数据。规划编制中自行调查取得的数据说明并保存原始调查资料。
    人口发展预测的结果，应当征询计划生育主管部分的意见，并与相关人口发展规划进行协调。对于直接采用其他规划人口预测结果的，应当说明采用理由。
四、 经济发展预测
（一） 主要经济变量的预测
    省级规划应建立在对经济总量、产业结构与规模、社会消费需求、公共建设投资等方面的科学预测基础上，统筹土地利用与经济社会发展的关系。
    1、经济总量
    经济总量即地区生产总值，其预测应符合以下要求：一是立足本省（自治区、直辖市）所处的特定发展阶段的经济发展的客观规律，充分考虑经济增长速度的长远可持续性；二是分时段的发展目标要与省级国民经济和社会发展规划相衔接；三是充分考虑不同阶段发展方式转变的基本规律，防止片面强调过快的增长目标。
    2、产业规模
    重点考虑三闪产业结构和工业内部采掘业、重工业、轻工业竺比例结构的预期变化。一是以经济总量预测为基础；二是充分考虑随经济发展水平变化，产业结构转移升级的规律；三是立足国家区域发展战略对本省（自治区、直辖市）的定位，充分反映国家宏观调控的要求，落实产业发展政策。
    3、消费需求
    社会消费变化包括涉及耕地、园地、牧草地安排的农产品的消费需求变化，以及影响城镇用地、农村民民用地、交通用地等的住房、出行、休闲等方面的需求变化。社会消费需求变化的预测，须准确把握人均收入水平提高对社会消费需求结构和各种消费人均需求量的影响。对于城乡居住用地，应立足家庭消费行为，重点考虑规划期内家庭规模、结构及其收水平变化的影响。
    4、公共建设投资
    公共建设投资是指用于基础和社会公共服务设施的投资，其规模大小直接影响交通、水利等基础高施用地的需求。预测公共建设投资规模的关键，要研究GDP用于公共建设投资的比例以及公共支出的财政政策。
（二） 经济数据的采用与协调论证
    规划中涉及的经济基础数据原则上宜彩政府统计部门提供或确认的数据。未经政府主管部分确认的其他数据来源可以作为规划决策的参考，但不能作为衡量用地规模的直接依据。
五、 各类有地规模确定
    省级规划应在《纲要》下达的各类规划指标控制下，产足本省（自治区、直辖市）人口、资源、环境条件和规划期内经济社会发展的要求，确定种类用地的规模与分布。
（一） 农用地
    1、保有量
    除耕地外，新一轮规划修编前已划入基本农田的其他农用地，可继续纳入耕地保有量和基本农田的范畴。耕地保有量主要农产品供给的资源保障，应依据规划其内粮食需求（包括直接的口粮需求和间接的粮食转化需求）、粮食单产水平、粮食自给率和农经比等因素确定。耕地保有量应满足以下要求：
一是服从国家粮食安全的战略利益，保证完成《纲要》下达的耕地保护任务。耕地保有量不得低开《纲要》下达的相应指标。
    二是确保区域粮食安全水平不下降。按照人口发展变化和农业生产技术进步趋势，耕地保有量应能保障墨守成规区范转同粮食自给率（粮食自给率=粮食产能/粮食需求）在现有基础上不下降或者有提高。
    三是克保农村人地关系不断改善。按照人口城镇化和农村人口向城镇转移的发展预测，耕地保有量应能保障未来农村人口人均占有耕地量不断提高。
    四是有利于城乡和谐和发展和经济稳定运行。因耕地后备资源不足和工业化城镇化发展较快而导致耕地总量减少的省（自治区、直辖市），应把耕地减少的规模和速度控制在工业化、城镇化速度相适应的范围内。
    五是重视耕地的生态、景观和间隔功能。充分认识耕地作为生态系统、泄洪区、绿色景观、观光休闲等多方面的价值，将耕地作为城乡生态窨的重要组成部分。
    2、基本农田保护面积
    基本农田保护面积是指按照法规规定应该划为基本农田并进行最严格保护的耕地资源面积。各省（自治区、直辖市）确定基本农田保护指标，须满足以下要求：
    一是按照基本农田“数量不减少、质量不提高”的要求，基本农田保护面积面积奕不低于《纲要》下达的任务。
    二是在考虑技术进步前提下，基本农田规模应能保障未来口粮生产产能稳定甚至逐步提高，确保辖区范转内口粮供应与消费需求增长相协调。
    三是对于辖区范围内的优质耕地，除因城镇发展或基础设施建设确需占用的，其他优质耕地原则上都应纳入基本农田，实施最严格的保护。
    3、其他农用地规模
    园地、林地、牧草地规模是指按土地过渡分类标准划分的相应类型用地面积。省级规划中园地、林地、牧草地等其他农用地的确定，应满足以下要求：
    一是立足产业发展趋势和相关农产品的市场需求变化，与相关产业发展规划相衔接，合理预测园地、林地、牧草地的需求。
    二是对于林地和牧草地，除关注其经济性需求外，还应关注生态环境方面的需求，把用地规模与改善气候、防沙治沙、水土保持、涵养水源、保护生物多样性、保护自然与文化遗产等生态环境目标结合起来，加强与生态环境保护规划方面的的衔接。
    三是落实法律法规对森林和草场资源的保护要求，严格限制城乡建设和土地开发对现有园地、有林地、优质草场和其他肯胡重要生态功能农用地的占用。
    四是当耕地后备资源不足而需要把部分园地、林地、牧草地转用为耕地用途时，在不影响生态环境安全情况下，应服从优先保障耕地的目标。
    4、家用地规模分解
    各类农用地规模分解落实到市（地）级，应考虑以下因素：
    一是各市（地）土地资源条件；二是人口与经济要素在市（地）间的流动配置趋势；三是省域城乡建设的窨发展战略；四是农业发展的区域化战略；五是区域生态环境维护对耕地配置的要求。
（二） 建设用地
    各类建设用地规模，主要依据规划期内人口和经济发展需求、节约集约用地要求和资源生态环境方面的约束等因素综合确定。
    建设用地规模预测原则上采取目标状态法，即按照经济社会发展目标和节约用地要求，确定规划期内建设用地的预期合理规划，并把这种预期状态作为规划控制的基准。
    1、城乡建设用地
    城乡建设用地是指城镇工矿用地和农村居民点用地，是城乡人口和非农经济活动的主要空间载体。城乡建设用地规模的安排应遵循以下要求：
    一是以城乡经济和人口规模变化为依据，以保障城乡居民生产生活的合理需求为导向，统筹安排城市和乡村建设用地。城镇和农村居民用地规模，原则上按人口安排用地；独立共矿等产业用地，原则上按照产业规模安排用地；独立共矿等产业用地，原者上按照产业规模安排用地。对于长住地与户籍地不在同一市县的进城务工人口（“两栖”人口）

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