二元土地公有制结构

目前我国实行的是城乡二元的土地公有制结构，城市土地与农村土地的产权主体不同。城市土地为国家所有，农村土地为农民集体所有。国家拥有高度集中分配土地资源的权力，国家规定和管制城乡土地的用途，建设用地绝大部分只能用国有土地，集体不可购买国有土地，国家可以强制征收集体土地。在现行的法律框架下，农民集体所拥有的农村土地产权是不完全的。集体经济组织只有土地占有权、使用权、收益权，而没有完全的处分权，农村土地只能通过国家的征收才能改变所有权主体和所有权性质。

然而，在现行征地制度下，农民的土地财产权利被忽视，补偿不足。从现行的《土地管理法》的相关规定来看，在征地补偿方面，采取的是对被征收土地给予适当补偿，以被征地农民的生活水平不降低为原则；补偿标准是以产值的倍数为依据。

《土地管理法》第47条规定，国家建设征收土地，按照被征收土地原用途进行补偿。征收耕地的补偿费用包括征地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费。其中，征地补偿费为该耕地被征前三年平均年产值的6-10倍；安置补助费按照需要安置的农业人口数计算，每人的补助标准是该耕地被征收前三年平均年产值的4-6倍。根据规定，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过耕地被征收前三年平均产值的30倍，这意味着农民及其所在集体最多只能取得该土地不超过30年的农业收益。

但是，地方政府以很低补偿征得的土地，往往被以数十倍甚至数百倍的差价转手用于商业性开发，引起农民的强烈不满。而且，征地补偿费还经常被各级政府及集体经济组织截留，本来就不高的补偿费用不能全部到达被征地农民手中。

土地财政

1994年，中央政府开始实行分税制改革，将城市土地收益全部列入地方财政收入。在这样的制度框架之下，地方政府为了增加地方财政收入，一方面调整房地产各种税费标准以增加地方财政收入和预算外收入，另一方面又以发展地方财源为重点，进一步外延式发展地方经济，以地方政府投资带动地方经济发展。而土地收益的体制外循环为政府投资导向式的增长模式提供了资金支持，发达地区县市土地出让金占到预算外收入的60％以上，成为名副其实的“土地财政”。

地方政府在土地使用收益博弈中由于信息不对称而形成的优势地位，阻碍了中央政府实现保护耕地的宏观目标。虽然新的《土地管理法》形成了世界上采用最严格措施保护耕地的法律，但耕地迅速减少的势头并没有得到有效遏制。主要违法案件多发生在城市的边缘地域或部分城镇，县、乡政府通常是违法主体。

为了遏制这种局面，2006年国务院办公厅下发了《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，规定从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方预算管理。土地出让收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”。在地方国库中设立专账，专门核算土地出让收入和支出情况。