从统筹城乡发展的战略高度，客观看待城乡土地配置政策探索的改革价值

随着经济的发展，城镇化进程的加快，近些年来，我国城镇发展土地压力越来越大，而另一方面，虽然每年有近1500万人口从农村转移出来，但农村建设用地却没有相应地减下来，存在“人减房空”的空心化状况。

针对城乡建设用地之间的严重“失衡”，上世纪90年代末期，一些地方相应采取了优地置换，周转，土地治理等办法，盘活存量建设用地，破解城镇和工业园区建设用地突出的难题。

2004年10月，国务院《关于深化改革土地管理的决定》，明确“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村用地减少相挂钩”，正式搭起了城乡之间建设用地统筹的平台。但在实践中，旨在盘活存量土地、强化集约用地的“城乡用地增减挂钩”，在国家严格建设用地指标控制和用途管制的背景下，被一些地方当作是扩张城市建设用地规模的可乘之机：

一些地方擅自扩大城乡建设用地增减挂钩试点的范围，甚至违背农民意愿强拆强建、大肆圈占农村集体土地，换取城镇建设用地的指标；另一方面，给予腾退土地的农民的补偿，不但标准偏低，而且未按政策所要求的将挂钩所产生的收益主要用于农业和农村发展。将“城乡用地增减挂钩”简单地等同于增加城市建设用地指标，将宅基地“廉价”城市化，不但背离了政策初衷，而且助长了城市建设用地的粗放。

原本统筹城乡建设用地的“增减挂钩”为何走向了对农村集体土地的“大肆圈占”？如何才能公平有效地统筹正在“失衡”的城乡用地？《瞭望》新闻周刊采访了中国科学院地理科学与资源研究所区域农业与农村发展研究中心主任刘彦随研究员。

亟待整治的“空心化”

 “我们在山东一个典型的村——赵庄做了一个深入的研究。用1960年代的航拍和最近做的一个片子，作了一个比对分析，40年，这个村的规模扩展了3倍，占了270亩的耕地。这个村目前有295户人，其中有111户是废弃闲置的，占到了38%”，刘彦随以赵庄为例，无论是人口还是居住地，今天的村庄已经不同往昔，而城乡建设用地的失衡正源自于此。

目前，我国有2.3亿的农民工，去年有1670万的农民工进城。如果按照2020年达到60%的城市化率来看，届时有5.8亿左右的农民生活在农村。这一数字在1995年的时候为8.6亿。“这就意味着到2020年乡村的人口要减少2.8亿～3亿的规模，随着人口的转移，节余的地会闲置出来，”刘彦随认为，特别是以宅基地和废弃地为主要特点的农村“空心化”问题将会愈演愈烈。

在他看来，随着城乡转型发展、农村人口非农化及快速城镇化，以村庄土地废弃闲置为主要特征的农村“空心化”问题，正成为推进新农村建设的重大障碍。刘彦随以在山东禹城典型村庄调研结果为据，认为目前农村空心化正处于上升发展期，宅基地建设“外扩内空”、宅基地利用“人走屋空”均呈加剧趋势。

而且，刘彦随表示，“不仅是山东禹城市所在的黄淮海平原，东北地区、长江中下游平原、四川盆地等重点农区，既是耕地集中分布区和粮食基地区，也是人口相对集聚区和农村发展问题凸显区，农村空心化也都呈现加速发展趋势。”

 “农村"空心化"正成为当前新农村建设的主要障碍因素。”在他看来，农民建房乱占耕地、“建新不拆旧”若不能加以有效调控，将会愈演愈烈。而对空心化村庄整治，作为一项既“节流”又“开源”的系统工程，是推进新农村建设的基本前提。

以禹城市伦镇牌子村为例，刘彦随说，经深入调查发现，村庄废弃闲置地人均1亩多，在总的比例中，废弃地接近1/4，闲置地近1/3。基于典型村庄调查的整治增地潜力为54%，也就是多一半的占地是可以挖掘的潜力。这还是按目前的农村人口和农民居住意愿估计的，若考虑未来仍有部分农民要非农化转移和按照二三层楼来建房，其远景潜力还会更大。

正是在这个意义上，刘彦随认为，农村土地整治恰逢其时，是适时补充耕地和提升土地产能的重要手段。在我国，将土地整治与农村发展，特别是与新农村建设相结合，是保障发展、保护耕地、统筹城乡土地配置的重大战略。

但刘彦随提醒，不能操之过急，现在有的地方是以建设用地挂钩为目标，或者为追求建设用地指标，大力推进大拆大建，其实这里面有一个隐患，“你现在对农村的大拆大建，现在一万的农民你按照一万来进行新村安置的，但是这些农民还要继续城镇化，过五年、十年还要有相当的人口要转移出去，这个背景下面又带来新的"空心化"的问题”。

而另一个值得警惕的倾向是，在国家严格建设用地指标控制和用途管制的背景下，一些地方以农村土地整治为由头，把“城乡用地增减挂钩”看作可乘之机，在实践中暴露出一系列问题：

一是盲目投资建设，片面追求增加城镇建设用地指标，擅自开展城乡建设用地增减挂钩试点或扩大试点范围，擅自扩大挂钩周转指标规模；二是追求土地财政，违背农民意愿强拆强建、大肆圈占农村集体土地；三是把“城乡用地增减挂钩”片面理解为建设用地结构调整，热衷于整治区位条件较好、增值潜力较大的村庄，而不愿整治废弃多年的“空心村”；四是把“城乡用地增减挂钩”简单地理解为整治增地工程，一味追求腾退村庄用地、建设安置高楼，很少考虑生产便民、生活利民因素。

 “这些问题的滋生和蔓延，严重背离了“城乡增减挂钩”的政策初衷和农村土地整治的战略本意，应予以坚决遏制”，刘彦随认为。

农村土地潜力巨大

在刘彦随看来，我国正处在农村“空心化”快速上升期，土地供需矛盾的凸显期，保障耕地红线的跨越期，统筹城乡发展的转型期和扩内需保增长的机遇期，应该大力推动对空心化村庄的整治，并将之上升为国家保障耕地红线、推进新农村建设和统筹城乡发展的中长期战略，适时、持续地推进。

他认为，农村土地整治是当前破解农村发展与矛盾的重要突破口。首先，从当前来看，推进农村土地整治是扩大农村内需，促进农村土地流转和提高土地价值的重要途径；其次，从长远来看，开展农村土地整治是推进新农村建设和统筹城乡发展的重要举措。更远一点讲，也是逐步消除城乡二元结构，破除经济发展当中结构性矛盾一个重要的平台。

 “我觉得土地是诸多矛盾和问题之源，我们的农村要发展，城乡要统筹，突破点在于土地，那么核心的在什么地方？我认为在土地整理。”刘彦随解释说，“"十一五"以来，国家相继出台了十多项地域性规划，这些区域的发展我觉得本身就要率先推进城乡土地一体化的配置，前提就需要推进农村土地的综合整治。”

而且，在其看来，相比城乡规划，农村土地整治聚焦到了我国城镇化和新农村建设双轮驱动，构建城乡经济一体化的大局。具有面向保护耕地，面向新农村建设，面向城乡挂钩三位一体的目标，对农民增效、农村增收、农村土地增值意义重大。

 “2008年以来，我们中科院项目组对村庄整治进行了调研，对120个典型村，45000宗地进行了跟踪调查，发现通过废弃土地的整治可以实现村庄的挖潜潜力46%到54%，可以净增耕地13%到15%”。刘彦随表示，这只是基本的一个情况，“我觉得农村土地整治如果我们能够持续地推进下去的话，可以说在农村会掀起一个新的土地革命。”

刘彦随认为，首先，农村土地整治还田，有利于改善农民的生产环境，通过农村整治新增耕地，可以调整优化城乡关系，解决土地流转和农业规模节约的问题；而通过土地整治新增耕地再配置，可以优化配置，按照产能的折算让老百姓权益得到保障的情况下又有利于规模经营和工作流转；农村整治还林，有利于建设美好绿色家园。

但是，刘彦随提醒，农村建设用地整治腾退土地尚未建立公开、合理的价格形成机制，价值补偿没有充分体现农民的土地财产权益。而且，目前试点地区增减挂钩的土地收益分配主要由政府主导，有的未按要求将土地级差收益主要用于农业和农村发展。“这些都是需要在今后的工作中逐步完善的，期望一步到位是不现实的。但是，不能因为一些不规范的操作，就否定农村土地整治，全盘否定"城乡用地增减挂钩"政策。”他说。

科学规范土地整治

 “全国有656个城市，村庄却有近300万个，仿佛一个西瓜和一大堆芝麻，这个城乡关系怎么统筹？”在刘彦随看来，农村土地整治就是来解决这些芝麻的问题，“关键是要科学规范。”

在刘彦随看来，首先应该有章可依，有据可循。所以，要前瞻性地开展农村人口转移的过程、格局的模拟，把握动态和情景，按照城乡土地因地制宜，制定区域性农村土地整治的战略规划，比如相关部门应针对山地丘陵区等不同类型的区域来制定它的发展规划和指导性意见，以及推进的时间和步骤。

他建议，同时对于“空心村”的整治问题，要按照节地性率先规划，分布推进，在空间上应该具有考量的标准，“比如说我们现在的挂钩，土地整治补充耕地应该在规划建设控制红线之外，确保补充的耕地不会很快又成为整治的对象，避免有的补充耕地验收完了之后，三年五年之后又被整治的情况发生。同时作为一项系统工程，应加强农村土地整治规划协调及其全过程的监管，健全土地整治管理决策过程监控、技术支持和技术创新的长效机制。

具体来说，刘彦随建议从四方面着手完善农村土地整治：

其一，进行针对农村土地整治的重大理论技术性研究，形成科学理论体系。

其二，建立农村土地整治关键技术规范标准。

其三，对农村土地整治进行超越规划的战略性探索，制定国家战略规划，把农村土地整治不仅仅作为一个部门的一项工作，应该上升到国家、市县、城乡统筹的层面，从构建城乡一体化发展新格局战略的层面上来考量。

其四，农村土地整治是长效性的事业，应出台指导政策意见，最好能够上升为国家战略，以便统筹协调与土地整治有关的各个环节之间的关系。