刚刚结束的全国国土资源工作会议指出，严格规范城乡建设用地增减挂钩，切实搞好农村土地整治是2011年国土资源工作重点之一。农村土地整治与增减挂钩相结合，是促进城乡统筹发展的重要平台和抓手。

    结合国土资源管理工作业务，贯彻落实“十二五”规划建议和党中央、国务院的相关精神，需要在当前新的形势下重新认识、切实做好土地整治，大力建设高标准基本农田，推进农业现代化，加快社会主义新农村建设，促进城乡统筹发展。

　　本期我们特别约请了国土资源部土地整理中心副主任、研究员郧文聚，以及王洪波、薛剑两位博士，结合国际经验，和大家共同学习探讨新时期土地整治在推进农业现代化和城乡统筹发展过程中的地位作用、重点内容和先进理念。

第一节  

土地管理视野下的农业现代化

　　放眼世界，农业现代化的基本路径清晰而明确。改造传统农业，提高农业生产力和农产品竞争力，必须走良田规模化、良种产业化、良法技术化（科技）和装备化（投入）的道路，而支撑这个跨越的基础性、先导性工程就是土地整治。

　　美国：生产要素逐步向优势农户集中

现在美国一个农民生产的农产品可供养125人，而且还可以出口大量农产品。美国农业现代化自然是建立在得天独厚的土地资源条件之上，但也离不开农业生产技术和经营组织管理的不断创新，离不开农业的良田化、良种化、良法化。

　　从土地管理的角度看，美国农业现代化的主要特点可概括为：生产要素逐步向优势农户集中，家庭农场数量减少、规模不断扩大，专业化程度提高。值得关注的是，美国家庭农场平均收入已经达到甚至超过全国家庭收入的平均水平。

　　日本：经历了推动规模经营的艰苦过程

日本推进农业现代化基本指向十分清晰，但过程曲折。日本认为农产品竞争力关键是农业生产经营单位的竞争力，而这需要通过人力资本、经营规模和组织来实现。因此，在原有骨干农户、核心农户、自立经营农户等概念基础上，提出“合意的农业经营体”概念，实质是这个经营体通过经营农业能够获得与从事其他产业相当的终生收入。要达到这样的收入水平，从事专业水稻农场经营的家庭农场，种植规模需要15公顷～20公顷；如果从事多样化经营，至少需要5公顷～10公顷。

　　但时至今日，日本农业小农经营、兼业经营、老人经营的局面未能根本改变，其中农地制度、政策及其对农民心理的深刻影响不能忽视：日本在上世纪中期推行“耕者有其田”政策，曾限制家庭经营规模，要求把农户拥有土地的规模限制在3町（接近3公顷）以内。日本在上世纪下半叶，推行“自立经营农户”政策，经历了推动规模经营的艰苦过程。1952年，日本已取消了农户经营土地规模不得超过3公顷的限制，鼓励农户扩大经营规模，制定了一系列促进政策，但效果并不明显。

　　法国：农业生产的土地资源集中度优势明显

　　法国是欧洲第一农业大国、世界第二农产品出口大国，农业生产的土地资源集中度优势明显。法国农场主要依靠家庭劳动力，家庭劳动力占农业劳动力的92%；土地租赁经营、自有土地经营各占法国农场半壁江山。

　　法国农业现代化的特点是专业化生产水平比较高，包括区域专业化、农场专业化和作业专业化。在促进规模经营上，法国支持合并小农场、限制大农场、发展中型农场，对中型农场的土地购买、贷款和税收给予优惠，中型农场对土地购买享有优先权。法国有国有土地整治和村庄更新公司，是代表国家实施监督的股份有限公司，对小块土地有优先购买权，整治后转让给需要扩大经营规模的农民发展中型农场。

　　英国：鼓励扩大农场规模

　　当代英国的农业是按照欧洲农业标准建设、组织生产经营的，具有高效、集约、机械化、专业化、区域化和技术密集的特点，土地生产力、农业劳动生产率都比较高。英国政府鼓励扩大农场规模，对放弃经营的小农场主发放补助。英国用1%的劳动力生产了本国所需农产品的60%，3/4的家庭农场没有雇工，租赁或半租赁经营的家庭农场也大多依靠夫妇二人经营，靠机械化和社会化服务组织生产，平均规模为60公顷～70公顷。

第二节

农田整治提高产能“三笔账”

　　农田整治就是指对现有耕地进行整治，是提高粮食综合生产能力的基本途径。我们可以粗略地计算三笔账。

第一笔账：挖掘有效耕地面积

      近10年，全国各地推进基本农田整治，可增加有效耕地3%～15%，平均7%左右。据此计算，全国耕地18亿亩，通过农田整治可挖掘有效耕地面积1亿亩以上，换算成粮食生产能力，挖掘出的有效耕地可以增产粮食５００亿公斤以上。

第二笔账：提高耕地质量等级

      根据耕地分等成果和土地整理项目典型调查评价，开展农田整治可以提高1～2个耕地等级，提高土地生产力20%以上。如果未来10年，通过农田整治可以有效改造和建设6亿亩高标准、成规模的基本良田，可以提高农业生产抗灾能力，增加粮食生产能力近500亿公斤。

第三笔账：改善农业生产条件

　　通过农田整治改善灌溉排水条件、农业生产道路通行性，为采用新品种、农业新技术、使用新型农机装备提供必要的条件。实践证明，农田整治大面积地实现了农业增产、农民增收。黑龙江农垦的同志们说，我们这里是“种一季的田、收两季的粮”。据报道，陕西土地整治项目实现了“耕地一亩变两亩”的惊人变化，为现代农业生产的“良田良种良法”高级组合开辟了道路，提高了农业经营组织化水平、农业劳动生产率和农产品竞争力。广泛应用农业新技术、新装备的增产能力应该在1000亿公斤以上，再考虑到粮食新良种的研发推广周期，还有增产500亿公斤粮食生产能力的可能。

　　这几笔账算在一起，即使打六折计算，我国粮食生产能力再上几个台阶也是完全可以保证的。当然，即使有了这个判断，我们也不能忘记我国耕地资源的稀缺性、多功能性，同时还要充分意识到提高粮食综合生产能力的艰巨性、长期性和复杂性，以及坚守18亿亩耕地保护红线的必要性。

第三节  

村庄整治挖潜效能“三笔账”

　　当前，农业机械化进程大大加快了农业现代化步伐，农村土地整治快慢影响着发展现代农业的速度和质量。村庄整治领域，我们也可以算三笔账。

第一笔账：挖掘用地潜力

　　农田整治所挖掘的是农田畸零不整、田坎系数过高的潜力，这里是说挖掘农村土地利用布局不合理所造成的土地利用效率损失量。近年来河南大搞“三项整治”，整治空心村、复垦废弃砖瓦窑场和村边地头未利用土地。仅周口一市就可新增耕地90多万亩，相当于增加了一个农业大县的耕地保有量。中国科学院刘彦随研究员在山东的调研表明，整治空心村潜力巨大，有50%以上的村庄用地可以节约出来。

第二笔账：调整用地结构

　　据全国土地资源调查（第一次调查）数据显示，全国农村居民点用地2.47亿亩，全国耕地19.51亿亩，两者比例关系是1∶7.9。华东7省市、中南6省的比例为1∶6左右，而北京不到1∶4。换句话说，我国农村地区居民点用地基本是“一家一宅一亩地”。基于这样的比例关系，要靠发展现代农业来促进农民持续增收只能是一个美丽的梦想。令人振奋的是，我国东北地区和东部经济快速发展地区，已经出现了大量具备规模经营条件的家庭农场。未来一定时期，调整用地结构的一个重点是逐步减少农村居民点用地，引导农民集中居住、引导基本农田集中布局、引导工业进入集中区发展。当然，这也是破解土地问题的一大难点。

　　第三笔账：优化用地布局

　　土地经济学告诉我们，提高用地效率的基本原理是用地区域专业化，用地类型的集中布局。农业发展同样需要推进土地要素集中安排、合理布局。我国耕地细碎化问题很突出，而细碎化的基本农田难以实现永久保护，难以实现农业规模化经营，不利于实现农业增效、农村发展、农民持续增收。同时，项目落地需要具有一定几何形状的土地，畸零不整的用地再多也解决不了问题。引导耕地、农村居民点用地集中布局，也是解决项目落地难的技术途径。

第四节

农村生态环境整治“三领域”

　　从生态环境治理的视角看农村土地整治，主要涉及城中村治理、农村腹地土地整治和“三个条带”的土地整治。

城中村治理属于市地整治的范畴

      怎样才能避免形成新的城中村，加快治理现有城中村，的确应该引起高度重视。广东省提出“三旧”改造，是运用土地整治手段解决发展用地问题的重大实践探索。广州市近年来致力于城中村治理，也积累了不少经验。不整治城中村、不阻断新城中村的形成过程，就谈不上这些区域的生态环境整治。

农村腹地土地整治事关发展大计

      从大处来讲，农村腹地土地整治既要服务于当地工业化、城市化的发展要求，也要服务于当地加快发展现代农业的需要，还要服务于当地推动实现城乡均等化发展的部署。在这一广大区域推进土地整治，一要深挖土地利用潜力，二要围绕土地用途改善土地要素质量，三要优化土地利用布局，四要保护、维护、修复、改善和建设农村生态环境。

　　“三个条带”土地整治是指城乡接合部、农牧交错带和山缘农业带的土地综合整治

　　城乡接合部又叫准都市化区、都市化影响区、城乡一体化推进区。这些区域同时又是优质耕地集中区，水田、水浇地集中分布区。在这个条带上，保障发展与保护耕地的矛盾十分尖锐。近年来，修路选线遇到名村古树往往会拐弯之类提高建设成本的行为，往往得到社会赞扬和肯定。城乡接合部土地整治和耕地保护，已不仅仅是为了粮食安全，更是为了打造区域宜居的生活环境，维护生态安全。

　　农牧交错带是低等级耕地的集中分布区。按照全国耕地分等成果，在这个条带上13～15等耕地占相当比重，受土地退化的严重威胁，也是加强生态修复建设的重要区域。对这个条带内广泛分布的边际耕地，如何保护、如何利用、如何整治的问题，应该首先在科学上给予比较明确的答案，划定明确的边界，不能轻言退耕，也不能轻言开垦。

　　山缘农业带的突出问题是地质环境灾害高发、易发。我国每年灾毁耕地约100万亩，其中一部分耕地将永久灭失，有一些需要迅速复耕。建立一套应急机制，快速处理因地灾引发的土地整治问题十分重要。建议认真总结汶川地震、玉树地震、丹凤泥石流、舟曲泥石流等灾后土地整治的经验教训，加大投入，从根本上解决受地灾威胁区域的土地资源保障能力问题。

第五节

积极稳妥地推进土地整治

　　土地整治是提高土地利用效率、改善生态环境的基本途径，是转变经济发展方式、建立节约型社会的必然选择，也是加快建设和谐社会、宜居城乡的基础保障。

坚持正确方向，做好制度设计工作

　　加快农村土地整理复垦、积极稳妥地推进农村土地整治事关国家长远发展的战略选择，不仅十分必要，而且切实可行。做好土地整治工作，需要以深化改革来作为支撑。一方面完善农村土地权利、维护农民利益的法律制度体系。开展农村土地整治在以《土地管理法》和《农村土地承包法》为依据的农村土地管理制度体系下，还缺乏《土地整治法》的支撑和协调，需要在实践中探索形成具有中国特色的农村土地法律制度体系，尽快出台《土地整治法》。另一方面，深化行政管理体制改革，确保土地整治实施顺利、实效明显。土地整治工作涉及面广、参与部门多，“协调难”已经成为一大问题，需要在地方政府的统一领导下，统筹诸多相关部门，建立联动机制。

　　此外，积极探索建立和完善专家咨询制度、公众参与制度。进一步充实土地整治项目专家库专家，成立专家技术组，加大技术指导和审核把关力度。尊重实践、尊重群众和基层组织的首创精神，探索维护农民群众利益、符合实际的判断标准，科学严谨的计算方法，以及公开、公平、公正的审理程序。

　　搞好整治规划，集中力量攻坚

　　未来五年，是我国经济社会发展机遇期的关键阶段，要抓住编制各级土地整治规划的机会予以落实，使土地整治工作建立在科学规划、民主决策的基础上，使之与其他规划相衔接，切实提高规划的科学性、权威性和可操作性。

　　在指导思想上，突出国家级、省级规划的战略性，突出市级、县级规划的总体布局控制性，突出乡村级规划的实施性。在分类上，把握好农田整治、村庄整治、市地整治的特点，明确主攻方向。在编制方法上，体现全域整治、区域整治、生态环境整治的理念。

　　需要特别注意的是，未来五年、十年是我国深化改革的攻坚期，土地整治规划编制要重视研究深化改革的需要，平衡好规划目标任务与制度创新方向。围绕国家“十二五”乃至更长时期的发展需要，集中突破，重点攻坚。以土地整治重大工程为抓手，切实推进一批涉及重大基础设施建设、流域性综合治理、生态环境修复建设、区域发展规划等工程活动。

　　扩大资金保障，提升创新能力

　　土地整治资金从无到有、从少到多、从单一到多元，逐步建立了一套“政府主导、多元投入、有效整合”的管理制度。从发展的观点看，一方面要收好、用好、管好取自土地管理环节的各项资金，使之发挥主渠道作用。另一方面要充分发挥土地整治规划的基础作用，充分调动各地整合涉地资金的积极性，采取“预算不变、渠道不乱、用途不改”，“各炒一盘菜、共办一桌席”的思路集中捆绑投入。此外，还要积极探索市场化运作模式，引入个人、企业、信贷等社会资金参与，建立稳定的投资回报机制，拓宽资金投入渠道。

　　科学发展的根本动力是改革开放和科技创新，提升土地整治领域的科技创新能力十分重要。国土资源部十分重视土地整治领域的科技创新能力建设，但从加快土地整治的现实需要看，土地整治科技创新的整体能力依然还不够，需要精心谋划和组织安排，特别要进一步加强国际交流合作，做好借鉴、消化、吸收工作。同时，还要面向土地整治工程管理第一线的实践需要，深入研究探索符合数量质量生态统一管护理念的土地整治，研究符合“一张图”和综合监管平台要求的科技支撑技术方法。

　　树立样板典型，加强机构建设

　　我国有组织、成规模的土地整治实践是一项极具挑战性的工作，没有太多的现成经验可以借鉴，需要加强统筹安排、集中资源力量打造一批示范典型，在土地整治的整体规划、机制创新、政策落实和生产示范等各方面发挥样板作用。既要抓好116个国家级基本农田保护示范区建设，河北、吉林、黑龙江等10个省区的土地整治重大示范项目建设，也要抓好500个左右基本农田整治重点建设和保护工作，抓好农村集体建设用地整理试点。

　　土地整治业务量大、技术性强，国际通行的经验是建立专门机构予以保障。目前，我国各级土地整治机构从业人员已达1.6万人，但土地整治事业的健康发展还需要大量社会化服务机构的支撑，这也是社会主义市场经济体制的必然要求。建议积极培育和扶持土地整治中介机构的发展，建立项目建设资质准入制度，严格设计、施工、监理单位的资信管理，切实提高项目参建单位技术和管理人员的专业水平。此外，土地整治高等教育在我国还是一个空白，需要面向社会发展需求，向欧洲等地区的国家学习，建立土地整治工程学科，在高等教育阶段培养专门人才。