根据相关报道,与农村土地征地问题休戚相关的《土地管理法》修订案错过今年12月人大审议后,可能会在明年“两会”之后的全国人大常委会上提交。对《土地管理法》中涉及政府行政征地权的若干规定的修订,是否能依据《宪法》来保护农民土地权益和农民应得利益,将事关中国整个“十二五”期间的经济转型成败与社会发展成败。不过至今,国务院法制部门尚未就《土地管理法》的修改公开征询民意。作为中国规范政府土地管理行为的基本法律,《土地管理法》的修订,应该经过最大范围的公示与公共讨论,来让新法真正解决多年来的土地违法征用和土地矛盾问题。
十二五期间,中国计划将通过继续城市化和城镇化来扩大内需、让多数人的收入水平得到提升,从而让外需和投资依赖型经济平稳转型,政府和社会一起建设一个共同富裕和公正公平的中国,这是一个理想蓝图。城市化、城镇化的推进其实已经多年,但是由于《土地管理法》中的若干漏洞,让各级政府获得了以没有明确定义的“公共利益”为由头,强行征用农民土地来获得巨大卖地利益的机会。现实中,各级政府往往以“公共利益”的外衣,为各种以商业利益为目的用地项目去征用农村土地,并且拿去了工商业开发带来的大部分土地价值收益。
对《土地管理法》中以“公共利益”为名、即可赋予各级政府行政征地权的规定,长期以来,社会各届的普遍意见都认为要对此予以限定和修改。能够代表“公共利益”的用地项目,首先需要满足项目建设是为了提供公共品、是对社会进行公共服务的要求,比如,铁路、水利工程等公共服务品,其次,任何所谓的公共服务项目,还要满足不能是营利性项目,不存在个人或者群体商业利益在里面,才能被定为是为了“公共利益”的用地需求。比如,机场、道路、发电站建设等等项目往往看起来是为了公共服务,但现实运营中,这些项目其实并不是非盈利性的公共服务项目,而是以商业营运、营利为目的的。那么这样的项目,并不符合为了公共利益的公共服务要求。提供“公共品”、并且是“非盈利性”的用地项目,无疑才是政府可以代表一个国家的公共权力,来征用产权本来属于农民集体的农村土地的合法依据。当前要修订《土地管理法》,用严格的、明确界定的“公共”性质来要求的用地需求,替代过去模糊的“公共利益”,并以此规范各级政府的土地征地行为、化解征地泛滥导致的社会矛盾,无疑是《土地管理法》修法不能回避的责任。
根据中国《宪法》,中国的土地产权分为城市国有土地所有权和农村集体土地所有权。最高法律《宪法》规定的农村集体土地所有权是完整产权,需要在《土地管理法》中得到忠诚体现。这也就意味着,虽然按照《宪法》,农村的土地所有权还不能进行交易,但是农村集体作为集体土地所有权的所有人,享有对农村土地进行自主开发经营、获得经营收益以及自主进行使用权交易的完整产权权利。《土地管理法》的各种规定,变相要求只有政府进行征地后,农村建设用地才能和工商业使用者进行使用权交易,违反了《宪法》赋予的农村集体土地所有权权利。这一点,在中国的国土资源管理部门内部也是有共识的,同时也是广东省等地方的“集体建设用地直接入市流转权”,在政策文本上可得以存在的根本性法律依据。《土地管理法》的修订,理应依照《宪法》,依法把农村土地所有权人的完整土地收益权,还给农民。
由于《土地管理法》存在的上述以及其他漏洞,许多地方在征地带来的巨大金钱利益面前,已经出现了“暴力征地”、伤害人身的现象,严重危害了社会稳定与和谐。国务院曾经三令五申,禁止暴力征地和暴力开发,但是由于各级政府因征地获得的巨大利益和《土地管理法》中的漏洞,暴力征地现象屡禁不止。要防止“十二五”期间的城市化成为失败的城市化,要防止“十二五”成为失败的“十二五”,《土地管理法》的修订是千钧一发。